AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.156 DISTRITO FEDERAL
RELATOR:
MIN. GILMAR MENDES
REQTE.(S):
FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS - FENEME
ADV.(A/S)
:ELIAS MILER DA SILVA
INTDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM.
CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO -
SISEP-RIO
ADV.(A/S)
: FREDERICO GUILHERME SANCHES E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PUBLICOS E DOS TRABALHADORES NAS ENTIDADES
PARAESTATAIS DO MUNICIPIO DE PETROPOLIS -SISEP
ADV.(A/S)
: RAISA PESSANHA NOGUEIRA TORRES E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE. : SINDICATO DE GUARDAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
ADV.(A/S)
: POLLYANA CIBELE PEREIRA COSTA E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE. : SINDICATO DOS GUARDAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO MARANHÃO - SIGMEMA
ADV.(A/S)
: IONARA PINHEIRO BISPO
AM.
CURIAE. : ASSOCIACAO DOS GUARDAS MUNICIPAIS DE SOROCABA
ADV.(A/S)
: DANIEL HENRIQUE MOTA DA COSTA
AM.
CURIAE. : SINDICATO DOS GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO
ADV.(A/S)
: RODRIGO DE AZEVEDO FERRÃO
ADV.(A/S) : ROBERTO WAGNER MANCUSI
AM. CURIAE.
: ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS GUARDAS MUNICIPAIS
ADV.(A/S)
: REGINALDO LUIZ DA SILVA
AM.
CURIAE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS
ADV.(A/S)
: PAULO ANTÔNIO CALIENDO VELLOSO DA SILVEIRA
AM.
CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NO SISTEMA DE OPERAÇÃO, SINALIZAÇÃO,
FISCALIZAÇÃO, MANUTENÇÃO E PLANEJAMENTO VIÁRIO E URBANO DO ESTADO DE SÃO PAULO
ADV.(A/S):
DÁRISON SARAIVA VIANA
ADV.(A/S):
HUGO LEONARDO DE RODRIGUES E SOUSA
AM.
CURIAE.: CONFEDERACAO DOS TRABALHADORES NO SERVICO PUBLICO MUNICIPAL-CUT
ADV.(A/S):
MICHEL DA SILVA ALVES
AM.
CURIAE.: SINDICATO DOS AGENTES DE SEGURANÇA PATRIMONIAL MUNICIPAIS, DOS AGENTES
COMUNITÁRIOS SE SEGURANÇA MUNICIPAIS E DOS GUARDAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO
ESPÍRITO SANTO - SINDAGENTE/ES
ADV.(A/S):
ALOYR RODRIGUES NETO E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE.: ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DOS MILITARES
ESTADUAIS E CORPO DE BOMBEIROS MILITARES DO BRASIL - ANERMB
ADV.(A/S):
JOSÉ LAGANA
AM.
CURIAE.: SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS DO DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO - SINDETRAN/RJ
ADV.(A/S):
JORGE ÁLVARO DA SILVA BRAGA JÚNIOR
AM.
CURIAE.: INSTITUTO DE DEFESA DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E MILITARES DO
ESTADO DO PARÁ - INDESPCMEPA
ADV.(A/S):
ANA PAULA REIS CARDOSO
AM.
CURIAE.: PARTIDO VERDE
ADV.(A/S):
MICHEL DA SILVA ALVES E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE.: ASSOCIAÇÃO FUNDO DE AUXÍLIO MÚTUO DOS MILITARES DO ESTADO DE SÃO PAULO
- AFAM
ADV.(A/S):
CLAUDEMIR ESTEVAM DOS SANTOS
AM.
CURIAE.: CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES E FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS DAS FUNDAÇÕES, AUTARQUIAS
E PREFEITURAS MUNICIPAIS – CSPM
ADV.(A/S)
: JAMIR JOSE MENALI
AM.
CURIAE.: SINDICATO DOS TRABALHADORES EM ATIVIDADE DE TRÂNSITO, POLICIAMENTO E
FISCALIZAÇÃO DE TRÂNSITO DAS EMPRESAS E AUTARQUIAS DO DISTRITO FEDERAL -
SINDETRAN/DF
ADV.(A/S):ANTONIO
ALVES FILHO E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE.:MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES):
PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AM.
CURIAE.: SINDICATO DOS AGENTES DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO MUNICIPAIS E ESTADUAL
DO ESTADO DE SANTA CATARINA - SINDATRAN
ADV.(A/S):
FELIPE OSWALDO GUERREIRO MOREIRA E OUTRO(A/S)
AM.
CURIAE.:MUNICIPIO DE MACAPA
PROC.(A/S)(ES):
PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE MACAPÁ
ADV.(A/S):TAISA
MARA MORAIS MENDONCA
AM.
CURIAE.: ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS DE GUARDA MUNICIPAL
ADV.(A/S):MARCIO
SOUZA DE ALMEIDA
DECISÃO: Trata-se de ação direta de
inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Federação
Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais – FENEME, visando à
declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Lei no 13.022,
de 8 de agosto de 2014, que dispões sobre o Estatuto Geral das Guardar
Municipais.
Eis o teor da norma impugnada:
“Art. 2o Incumbe às guardas municipais, instituições de
caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de
proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos
Estados e do Distrito Federal.
Art. 3o São princípios mínimos de atuação das guardas
municipais: I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da
cidadania e das liberdades públicas;
I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do 3
exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II - preservação da vida, redução do sofrimento e
diminuição das perdas;
III - patrulhamento preventivo;
(...)
Art. 4o É competência geral das guardas municipais a
proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e
instalações do Município.
Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de
uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Art. 5o São competências específicas das guardas municipais,
respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:
(...)
II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como
coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem
contra os bens, serviços e instalações municipais;
III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do
Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços
e instalações municipais;
(...)
V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus
integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais
das pessoas;
VI - exercer as competências de trânsito que lhes forem
conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de
23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma
concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou
municipal;
VII - proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural,
arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e
preventivas;
(...)
IX - interagir com a sociedade civil para discussão de
soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de
segurança das comunidades;
X - estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União,
ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios,
com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas
sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no
Município;
(...)
XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou
prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante
delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e
sempre que necessário;
XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local,
conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos
de grande porte;
XVI - desenvolver ações de prevenção primária à violência,
isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de
outros Municípios ou das esferas estadual e federal;
XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção
de autoridades e dignatários; e
XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar,
zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e
docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a
implantação da cultura de paz na comunidade local.
(...)
Art. 12. É facultada ao Município a criação de órgão de
formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal,
tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 3o.
(...)
§ 3o O órgão referido no § 2o não pode ser o mesmo destinado a
formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares. “
A requerente pretende ver declarada inconstitucional a
supracitada legislação, por entender violados os art. 25,§ 1o; 30, I e IV e
144, V, e § 5o e 8o; da Constituição Federal.
Afirma, em síntese, que o Brasil adotou o modelo de
federação, em que as competências são distribuídas através do “princípio da
predominância de interesse”. Dessa maneira, não compete a União legislar sobre
guardas municipais, sendo a competência do ente federado municipal e,
posteriormente, estadual, quando se tratar de normas gerais.
Sustenta, ainda, que a legislação impugnada alterou a
natureza das guardas municipais, invadindo as competências das policias
militares, civis e federais, dentre elas a proteção preventiva dos municípios,
a repressão de infrações penais e administrativas e a pacificação dos conflitos
sociais.
Argumenta que com o advento da lei a guarda municipal deixa
de ser um serviço de vigilância patrimonial e passa a exercer,
concomitantemente, as funções das policias militares e do corpo de bombeiros,
bem como de gestora da segurança pública.
Nesse contexto, aduz que a guarda municipal não é órgão de
segurança pública e que a sua atuação como polícia não possui qualquer
fundamento constitucional, gerando, dessa maneira, risco jurídico na esfera
penal. Assim, diante da suposta violação da competência privativa do município
para legislar sobre assuntos de interesse local, pretende ver a norma impugnada
ser declarada inconstitucional.
Na ocasião, deferi o pedido formulado pelo Sindicato dos
Servidores Públicos do Município do Rio de Janeiro (SISEP-RIO), para ingressar
no feito como amicus curiae.
Por oportuno, solicitei informações a Procuradoria-Geral da
Republica e a Advocacia-Geral da União, bem como a Presidência da Republica e
ao Congresso Nacional. (eDOC 23. 32 e 33)
A Presidência da República manifesta-se, inicialmente, pela
ausência de legitimidade da autora, bem como pelo não conhecimento da ação e,
no mérito, pela sua improcedência. (eDOC 37)
O Congresso Nacional, por sua vez, manifestou-se pela
improcedência da ação e pela constitucionalidade integral do dispositivo
impugnado, uma vez que fora observado com rigor o disposto no art. 144, §8o, da
Constituição Federal. (eDOC 53)
A Advocacia-Geral da União opinou pela ilegitimidade ativa
da requerente e, no mérito, pela improcedência do pedido. (eDOC 81)
A Procuradoria-Geral da República defende a ilegitimidade
ativa ad causam da entidade para propor a ação. Quanto ao mérito, a PGR opina
pela procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade formal e,
caso superadas essas teses, pela parcial procedência do pedido, para firmar
interpretação conforme a Constituição do art. 5o , incisos VI, XIII e XVII.
(eDOC 134)
A Federação das Entidades dos Oficiais Militares Estaduais -
FENEME, reiterou a defesa da legitimidade ativa para propor a ação direta de
inconstitucionalidade. (eDOC 160)
O Sindicato dos Servidores Públicos do Município do Rio de
Janeiro - SISEP RIO reiterou o posicionamento pelo acolhimento da ilegitimidade
ativa da requerente. (eDOC 164)
Deferi o ingresso nos autos, como amicus curiae, o Sindicato
dos Servidores Públicos e dos Trabalhadores das Entidades Paraestatais do
Município do Rio de Janeiro (Petição 40.708/2014 – eDOC 25); o Sindicato de
Guardas Municipais do Estado do Rio Grande do Norte (Petição 43.092/2014 – eDOC
40); o Sindicato dos Guardas Municipais do Estado do Maranhão (Petição
43.362/2014 – eDOC 55); a Associação dos Guaras Municipais de Sorocaba (Petição
43.414/2014 – eDOC 61); o Sindicato dos Guardas Civis Metropolitanos de São
Paulo (Petição 43.557/2014 – eDOC 66); a Associação Brasileira dos Guardas
Municipais (Petição 43.571/2014 – eDOC 71); a Confederação Nacional dos
Municípios (Petição 43.906/2014 – eDOC 74); o Sindicato dos Trabalhadores no
Sistema de Operação, Sinalização, Fiscalização, Manutenção e Planejamento
Viário e Urbano do Estado de São Paulo (Petição 45.368/2014 – eDOC 83); a
Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Municipal (Petição
45.508/2014 – eDOC 92); o Sindicato dos Agentes de Segurança Patrimonial
Municipais, dos Agentes Comunitários de Segurança Municipais e dos Guardas
Municipais do Estado do Espírito Santo (Petição 45.833/2014 – eDOC 98); a
Associação Nacional das Entidades representativas dos Militares Estaduais e
Corpo de Bombeiros Militares do Brasil (Petição 48.190/2014 – eDOC 100); a
Associação Fundo de Auxílio Mútuo dos Militares do Estado de São Paulo (Petição
51.482/2014 – eDOC 123); a Confederação dos Servidores e Funcionários Públicos
das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais (Petição 52.736/2014 – eDOC
129); o Sindicato dos Trabalhadores em Atividade de Trânsito, Policiamento e
Fiscalização de Trânsito das Empresas e Autarquias do Distrito Federal (Petição
10.749/2015 – eDOC 139); o Sindicato dos Funcionários do Departamento de
Trânsito do Estado do Rio de Janeiro (Petição 23.304/2015 – eDOC 147); o
Instituto de Defesa dos Servidores Públicos Civis e Militares do Estado do Pará
(Petição 24.001/2015 – eDOC 151); e o Partido Verde (Petição 22.909/2016 – eDOC
171). (eDOC 179)
Em seguida, deferi o ingresso nos autos, como amicus curiae,
do Sindicato dos agentes da autoridade de trânsito municipais e estadual do
estado de Santa Catarina – SINDATRAN (Petição 61851/2016 - eDOC 184) e a
Municipalidade de São Paulo (Petição 69.395/2016 - eDOC 192). (eDOC 194)
Diante do número de amici curiae já admitidos no feito,
inclusive a presença de outras instituições correlatas a defender os interesses
de guardas municipais, indeferi o pedido formulado pela Associação de Guardar
Municipais do Rio Grande do Sul, por Elvis de Jesus. (eDOC 203-204)
Com base no art. 7o, §2o, da Lei 9868/99, deferi o pedido
formulado pelo Município de Macapá, para que ingresse no feito na condição de
amcius curiae. (eDOC 205)
Deferi, ainda, pedido formulado pela Associação Nacional de
Altos Estudos de Guarda Municipal ara que ingresse no feito na condição de
amcius curiae. (eDOC 212)
É o relatório necessário. Decido.
A ação não pode ser conhecida, em razão da ilegitimidade
ativa da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais –
F.ENEME para proposição da presente ação.
Nos termos do art. 103, IX, da Constituição e do art. 2o, I,
da Lei 9.882/1999, podem propor ADI confederação sindical ou entidade de classe
de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo:
“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade
e a ação declaratória de constitucionalidade:
(...)
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional”.
A jurisprudência do STF é consolidada no sentido da ausência
de legitimidade dos sindicatos e das federações, mesmo aquelas de âmbito
nacional, para propor ações de controle concentrado. A Corte entende que é
privativa das confederações a legitimação para ação direta de
inconstitucionalidade.
Nesse mesmo sentido, manifestou-se a Procuradoria-Geral da
República:
“A Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares
Estaduais (FENEME), por representar fração da categoria dos policiais militares
estaduais (os oficiais), não possui qualidade para agir em fiscalização
abstrata de constitucionalidade, sobretudo para impugnar norma que, segundo a
inicial, repercute diretamente nas atividades da Polícia Militar (PM) e do
Corpo de Bombeiros Militar (CBM) dos Estados, alcançando, assim, interesses das
praças militares, que por ela não são representados. O Supremo Tribunal Federal
afasta a possibilidade de instauração de controle concentrado de
constitucionalidade de dispositivo cujo conteúdo material extrapole os
objetivos institucionais da entidade de classe requerente.” (eDOC 134, p. 9)
Além disso, esta Corte já se pronunciou diversas vezes
acerca da ausência de legitimidade da requerente. Nesse sentido:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL
E PREVIDENCIÁRIO. LEI COMPLEMENTAR No 39/2002 DO ESTADO DO PARÁ. AUSÊNCIA DE
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DAS ENTIDADES AUTORAS. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO.
FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS (FENEME).
INSTITUIÇÃO QUE NÃO ABRANGE A TOTALIDADE DOS CORPOS MILITARES ESTADUAIS,
COMPOSTOS DE PRAÇAS E OFICIAIS. ILEGITIMIDADE. CLUBE DOS OFICIAIS DA POLÍCIA
MILITAR DO PARÁ (COPMPA), CLUBE DOS OFICIAIS DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO
PARÁ (COCB), ASSOCIAÇÃO DOS CABOS E SOLDADOS DA POLÍCIA MILITAR E DO CORPO DE
BOMBEIROS MILITAR DO PARÁ (ASSUBSAR). ASSOCIAÇÃO DE SUBTENENTES E SARGENTOS DA
POLÍCIA MILITAR DO PARÁ. INSTITUTO DE DEFESA DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E
MILITARES DO ESTADO DO PARÁ (INDESPCMEPA). ENTIDADES COM ATUAÇÃO LIMITADA AO
ESTADO DO PARÁ. AUSÊNCIA DE CARÁTER NACIONAL NOS TERMOS DA JURISPRUDÊNCIA DO
STF. PEDIDO DE INTERVENÇÃO DE TERCEIROS EM ADI. NÃO CABIMENTO. ART. 7o, CAPUT,
DA LEI No 9.868/99. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 1. A Federação Nacional de
Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME) não ostenta legitimidade
ativa ad causam para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade questionando
o sistema previdenciário aplicável a todos os servidores militares do Estado do
Pará uma vez que sua representatividade da categoria é apenas parcial.
Precedente do STF: ADI no 4.733, rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, Dje de
31.07.2012. 2. O Clube dos Oficiais da Polícia Militar do Pará (COPMPA), o
Clube dos Oficiais do Corpo de Bombeiros Militar do Pará (COCB), a Associação
dos Cabos e Soldados da Polícia Militar do Pará (ASSUBSAR) e o Instituto de
Defesa dos Servidores Públicos Civis e Militares do Estado do Pará
(INDESPCMEPA) são entidades com atuação limitada ao Estado do Pará, de modo que
não apresentam caráter nacional necessário ao enquadramento no art. 103, IX, da
Constituição da República, consoante pacífica jurisprudência do STF (cf.,
dentre outros, ADI no 108/DF-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 5/6/92, ADI no
3.381/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJ 29.6.2007; ADI-AgR no 3.606/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 27.10.2006). 3. O rito procedimental da ação
direta de inconstitucionalidade não comporta pedido de intervenção de
terceiros, qualquer que seja a modalidade de que se cuide, ex vi do art. 7o,
caput, da Lei no 9.868/99. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não
conhecida.” (ADI 4967, Relator: Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 10.04.2015 –
GRIFO MEU)
Cito, ainda, os seguintes precedentes: ADI no 4473, Rel.
Min. Dias Toffoli, DJ 01.09.2011, ADI no 4750, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 21.05.2015, ADI no 4751, Rel.
Min. Edson Fachin, DJ 17.08.2018, ADI no 4753, Rel. Min. Edson Fachin, DJ 19.02.2020.
Assim, verifico que a presente ação não preenche os
requisitos para seu conhecimento, uma vez que a Federação requerente não possui
legitimidade para sua propositura.
Ante o exposto, indefiro liminarmente a presente ação direta
de inconstitucionalidade (art. 4o da Lei 9.868/99 e art. 21, § 1o, RISTF).
Publique-se.
Brasília, 29 de maio de 2020
Ministro GILMAR MENDES Relator
Documento assinado digitalmente
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Muito obrigado pela sua contribuição.
Inspetor Frederico